Леонид Исаев К. полит. н., старший преподаватель департамента политической науки НИУ – Высшая школа экономики, эксперт РСМД
На протяжении более чем пяти последних лет Йемен остается одним из самых нестабильных государств на политической карте Ближнего Востока. «Арабская весна» обнажила реальный кризисный потенциал этой страны, выявив колоссальные проблемы, которые долгое время игнорировались или откладывались ее руководством. Многовластие, сепаратизм, межконфессиональная рознь, военная интервенция и активизация террористических структур — все это далеко не полный список проблем, характеризующих современное состояние, в котором находится Йеменская Республика.
Кувейтский тупик
21 апреля 2016 г. под эгидой специального посланника ООН по Йемену Исмаила Ульд Шейха Ахмеда в Кувейте стартовали мирные переговоры между представителями Национальной делегации Йемена, в которую вошли представители «Ансар Аллах» и Всеобщего народного конгресса (ВНК), и «эр-риядской группой», представляющей из себя ни что иное как правительство в изгнании, подконтрольное Абд Раббо Мансуру Хади. Однако в ходе длившихся на протяжении трех с половиной месяцев переговоров сторонам так и не удалось выработать политического решения по урегулированию йеменского кризиса.
Причина провала кувейтских переговоров во многом лежит в экзистенциальной плоскости — обе стороны пребывают в параллельных мирах, причем каждый из них имеет право на существование. Но если Национальная делегация Йемена фокусировала внимание на разрешении существующих противоречий, исходя из сложившегося на сегодняшний день реального распределения сил, то «эр-риядская группа», будучи апологетом ретроградских тенденций, напротив, апеллировала к необходимости возврата к статусу-кво более чем двухлетней давности.
Наметившийся своеобразный «застой» на йеменском фронте делает продолжение военной кампании в Южной Аравии все менее целесообразным, особенно учитывая колоссальные финансовые затраты, которые несет королевство, чей бюджетный дефицит в 2015 году достиг рекордных 98 млрд долл.
В данном случае позиции обеих сторон полностью оправданы. Мансур Хади и его сторонники стараются действовать в рамках правового подхода, апеллируя к неукоснительному соблюдению двух фундаментальных с их точки зрения международных нормативно-правовых актов — Мирной инициативе ССАГПЗ и Резолюции Совета Безопасности ООН 2216 от 14 апреля 2015 г. Оба документа, безусловно, делают позиции сбежавшего президента и его правительства существенно более выигрышными, нежели их оппонентов по кувейтскому переговорному процессу. Скажем, статья 1 Резолюции 2216 требует от хуситов в одностороннем порядке вывести войска из столицы — Саны, а также из всех захваченных ими районов, полностью сложить все «дополнительное оружие» и прекратить действия, которые относятся «исключительно к сфере полномочий законного правительства Йемена». Очевидно, что реализация одного только этого положения способна отодвинуть «Ансар Аллах» на йеменскую периферию как в географическом, так и в политическом смысле.
В свою очередь, представители Национальной делегации Йемена, напротив, стоят на позициях, если угодно, политического реализма, основываясь прежде всего на той конфигурации сил, которая сложилась к кувейтскому переговорному процессу. С этой точки зрения единственным консенсусным решением кризисной ситуации является созыв временного коалиционного органа — Президентского совета, в состав которого войдут представители всех противоборствующих. Однако принятие со стороны Мансура Хади данного положения, учитывая отсутствие у него реальной поддержки «на земле», не просто сделало бы его политическим аутсайдером в новом высшем органе государственной власти Йемена, ограничив политическую карьеру сроком действия новой властной структуры, но и лишило бы его возможности отыграть ситуацию назад.
Исчезающая легитимность
Апелляция к Мирной инициативе ССАГПЗ как единственно возможному способу урегулирования политического кризиса в Йемене на сегодняшний день выглядит оторванной от реальности.
Ситуация, которая складывается в Йемене в последние месяцы, играет на руку скорее санаанским властям, нежели эр-риядским. В первую очередь это связано с тем, что военная агрессия против Йемена со стороны коалиции во главе с Саудовской Аравией выявила ресурсные ограничения королевства в урегулировании йеменского конфликта в свою пользу. Речь при этом не идет о том, что йеменская кампания для Эр-Рияда оказалась игрой с нулевой суммой. Напротив, Саудовской Аравии все же удалось выполнить программу минимум: ограничить хуситскую экспансию на всей территории страны.
Саудовская Аравия явно ставила себе целью ослабление Северного Йемена, оказывая поддержку южанам. Йеменский Юг не представлял для Саудовского королевства такой опасности как Север, с которым к тому же до сих пор существует неразрешенный территориальный конфликт по поводу Наджрана. Кроме того, политический спектр сил, представленных на Юге, крайне разношерстен в отличие от Севера, где доминируют две ключевые политические силы: «Ансар Аллах» и Всеобщий народный конгресс, установление диалога с которыми для саудитов оказалось не просто затруднительным, но и невозможным. Наконец, для Северного Йемена всегда были характерны развитость племенных структур и слабость государственных институтов, в отличие от южной его части, где ситуация носит прямо противоположный характер[1]. Такого рода племенная монолитность Севера во многом объясняет его превосходство над Югом в военном отношении.
Обозначившаяся с лета 2015 г. условная «линия фронта», разделившая хусито-салеховский лагерь и его противников, почти идеально совпавшая с бывшей границей между Народно-Демократической Республикой Йемен и Йеменской Арабской Республикой [2], остается актуальной и по сей день. Как пишет арабист Сергей Серебров, «костяк сопротивления в лице салехо-хуситского альянса на Севере и отдельные фракции Хирака на Юге остались приверженными собственным национальным и культурным ценностям, последовательно направляя свою борьбу на мобилизацию племен и населения городов на защиту своей самобытной идентичности».
Наметившийся тем самым своеобразный «застой» на йеменском фронте делает продолжение военной кампании в Южной Аравии все менее целесообразным, особенно учитывая колоссальные финансовые затраты, которые несет королевство, чей бюджетный дефицит в 2015 году достиг рекордных 98 млрд долл. По самым скромным подсчетам, цена, которую Эр-Рияду пришлось заплатить за военную кампанию в Йемене в прошлом году, составила 6,4 млрд долл [3]. Схожие данные приводит и министр экономики и планирования Саудовской Аравии Адель бин Мухаммад Факих. По его оценкам, 5,3 млрд долл. саудовских расходов в 2015 г. были потрачены именно на нужды операций «Буря решимости» и «Возрождение надежды». На практике же это находит свое отражение в завершении миссии эмиратских войск в Йемене, зарекомендовавших себя в качестве наиболее боеспособной силы в составе коалиции, снижении интенсивности авиаударов, наносимых саудовскими ВВС, и наметившимся снятием блокады страны[4]. Кроме того, обнародование со стороны Международного комитета Красного Креста, Oxfam, AmnestyInternational и ряда других международных неправительственных организаций фактов нарушения со стороны антийеменской коалиции гуманитарного права привело к тому, что 25 февраля 2016 г. Европейский парламент наложил мораторий на продажу оружия Саудовской Аравии, поставив Эр-Рияд и его союзников в крайне неловкое положение.
В 2016 г. предстоит разрешать принципиально иной конфликт, чем тот, что имел место в Йемене пять лет назад, в ходе событий «арабской весны».
Cложившийся на сегодняшний день статус-кво в Йемене реальный, а не «метафизический», укоренившийся в сознании большей части мирового сообщества, действует против Хади. Время играет на санаанское правительство — чем дольше Мансур Хади будет лишь номинальным президентом в изгнании, не контролирующим ситуацию непосредственно в Йемене, тем меньше стимулов будет у мирового сообщества признавать его в качестве легитимного президента. Кроме того, никто не закреплял за ним статуса «вечного» президента, и рано или поздно обнаружатся пределы и его легитимности. Это при том, что она уже давно вызывает немало вопросов: после избрания Мансура Хади президентом в феврале 2012 г. на всенародном голосовании сроком на два года, его полномочия были продлены еще на год решением Палаты представителей, после чего он стал не более чем самопровозглашенным президентом.
Новые власти на старый лад
Однако апелляция к Мирной инициативе ССАГПЗ как единственно возможному способу урегулирования политического кризиса в Йемене на сегодняшний день выглядит оторванной от реальности. Во-первых, потому что данный механизм уже выявил свою несостоятельность на практике. Мансуру Хади так и не удалось выступить в качестве беспристрастного «модератора» Всеобщего национального диалога: работа как минимум по четырем из девяти рабочих групп («по проблеме в Сааде», «по проблеме Юга», «по переходной справедливости» и «по государственному устройству»[5]) зашла в тупик, новая конституция так и не была принята, а все сроки переходного периода, установленные Мирной инициативой ССАГПЗ, уже давно истекли. Во-вторых, это связано с тем, что в 2016 г. предстоит разрешать принципиально иной конфликт, чем тот, что имел место в Йемене пять лет назад, в ходе событий «арабской весны». Если в 2011 г. на повестке дня в первую очередь стоял вопрос о смене режима и мирной передаче власти от Али Абдаллы Салеха новому главе государства, то последние события привели к тому, что конфликт начал переходить в межконфессиональное и межэтническое русло с куда более широким спектром политических сил.
В этих условиях власти в Сане после провала кувейстких мирных переговоров начали поиск правовых основ для функционирования подконтрольных им политических институтов. Найти их, как оказалось, не составило большого труда — в стране до сих пор действует конституция 1991 г., о существовании которой многие забыли после событий «арабской весны». Основываясь на основном законе республики, санаанские власти объявили о чрезвычайной сессии Палаты представителей, не собиравшейся с начала 2015 г.
Третий созыв Палаты представителей Йемена по-своему уникален. Все дело в том, что он функционирует более 13 лет (!), с апреля 2003 г., когда в стране прошли последние парламентские выборы. После этого голосование неоднократно откладывалось (в 2009, 2011 и 2014 гг.), однако парламент продолжал свою работу, основываясь на статье 64 Конституции, позволяющей при «чрезвычайных обстоятельствах не проводить выборы… до тех пор, пока эти обстоятельства не исчезнут». Как бы это парадоксально ни звучало, легитимность именно этого «засидевшегося» органа государственной власти за последние пять лет вызывала у всех конфликтующих сторон меньше всего нареканий.
Однако созыв Палаты представителей в Сане 13 августа 2016 г. вызвал немало критики со стороны эр-риядского правительства, которую можно свести к двум основным пунктам: правомочность созыва чрезвычайной сессии и кворум. Что касается чрезвычайной сессии Палаты представителей, то, в соответствии со статьей 73 Конституции, она может быть созвана тремя способами: декретом президента, по письменному требованию не менее 1/3 общего числа депутатов и решением Президиума парламента. Ввиду невозможности по объективным причинам воспользоваться первыми двумя способами, салехо-хуситский альянс прибег к третьей опции. По состоянию на 13 августа 2016 г. Президиум Палаты представителей состоял из четырех человек: спикера парламента — Яхьи ар-Раи и трех вице-спикеров — Акрама ал-Аттыйи (из ВНК), Хамира ал-Ахмара (из партии «ал-Ислах», сына покойного шейха Абдаллы ал-Ахмара) и беспартийного Мухаммада Шаддади. При этом внутренний регламент Палаты представителей говорит о том, что решения в Президиуме принимаются простым большинством голосов, однако если голоса разделились поровну, то принятым считается то решение, за которое проголосовал спикер парламента. В случае же созыва чрезвычайной сессии Палаты представителей, в пользу этого решения проголосовали два члена Президиума из четырех — спикеры Яхья ар-Раи и Акрам ал-Аттыйа, что дает все основания считать созыв парламента 13 августа правомочным.
Еще больше дискуссий вызвал вопрос кворума, поскольку статья 71 Конституции четко говорит о том, что для признания заседаний Палаты представителей действительными необходимо присутствие более половины ее членов. Учитывая тот факт, что общее число депутатских мест составляет 301, то для кворума требуется присутствие минимум 151 члена парламента. Именно поэтому присутствие 142 депутатов на чрезвычайной сессии Палаты представителей дало основание для Мансура Хади и его сторонников признать работу парламента незаконной. Однако здесь есть одно немаловажное обстоятельство, которое в корне меняет суть дела. Все та же статья 71 Конституции говорит о том, что кворум высчитывается от общего числа депутатов, «за исключением тех, чьи мандаты были объявлены вакантными». И здесь мы сталкиваемся с ситуацией, при которой общее число членов Палаты представителей сократилось с 301 до 275, ввиду смерти 26 депутатов. Таким образом, чрезвычайная сессия йеменского парламента была правомочной не только с точки зрения правил ее созыва, но и с позиции формирования кворума.
Основным решением Палаты представителей был созыв Президентского совета в составе 10 человек, под председательством Салеха ас-Самада, главы политического бюро «Ансар Аллах». Заместителем председателя был назначен Касем Лабуза из Всеобщего народного конгресса. Помимо них в состав нового высшего органа йеменской власти также вошли представители Союза народных сил, Арабской социалистической партии возрождения (или «ал-Баас»), Йеменской социалистической партии и Насеристского юнионистского народного движения.
***
Все это делает ситуацию в Йемене еще более запутанной и неопределенной, а возможность достижения компромисса в случае возобновления мирных переговоров под эгидой специального посланника ООН по Йемену практически сводит к нулю. Альянс ВНК и «Ансар Аллах» не только осуществляет политический контроль над территорией Северного Йемена даже в условиях военной интервенции, но и добивается значительных успехов в правовом поле. По его инициативе в Йемене возобновил свою работу еще один абсолютно легитимный орган — Палата представителей, которая, помимо всего прочего, сформировала не менее легитимным путем еще один полюс политической власти.
А вот находящемуся в изгнании Мансуру Хади похвастаться пока нечем. Мало того, что его влияние в Йемене продолжает исчисляться долями процента, а военные действия коалиции во главе с Саудовской Аравией становятся все более вялыми, так еще его репутация как «единственного легитимного» оказалась подорванной, особенно учитывая примат Палаты представителей над Мансуром Хади, наделившей его президентскими полномочиями в 2014 г. Время работает против бежавшего президента и делает его позиции в потенциальном переговорном процессе все более уязвимыми.
[1] См.: Коротаев А.В. Два социально-экологических кризиса и генезис племенной организации на Северо-Востоке Йемена // Восток, 1996, № 6.
[2] За исключением пустынных районов провинции Мариб и ал-Джоуф, а также традиционно маргинального Таизза.
[3] Исаев Л.М., Коротаев А.В. Воинствующая Аравия // Азия и Африка сегодня, 2016, №8.
[4] На сегодняшний день с Йеменом действует постоянное международное авиасообщение, и восстанавливается работа крупнейшего красноморского порта — Худейды.
[5] См.: Серебров С.Н. Йемен: национальный диалог и проблема сепаратизма юга. Бюллетень ИВ РАН: Оценки и идеи, 2014, т. 1, № 5